校车安全问题的要点是界定在基础教育和公共事件中国家所应承担的给付义务，其核心是与受教育权相对应的国家给付义务。国务院主持制订的《校车安全条例(草案)》明确规定国家支持校车服务，这是我国首次以行政法规的形式规定国家承担校车给付义务。

　　国家为何应当支持校车服务

　　《校车安全条例(草案)》第3条第3款的规定只是解决了国家支持校车服务的合法性问题，却没有解决国家支持校车服务的合理性问题。20世纪80年代以前，国家不必支持校车服务是与当时的社会形势和教育格局密切相关的。作为对学龄儿童数量总体下降以及越来越多师范院校毕业生不愿意在农村任教的现实的回应，教育部于20世纪90年代后期开始在全国推行“撤点并校”政策，并在2000年以后加快步伐。

　　过快地推行“撤点并校”政策在客观上导致了学生上下学难的结果。但是，“撤点并校”政策的过快推行并非决策失误，也非对学龄儿童数量总体下降趋势的信息缺乏了解。这一政策的快速推行，实际上是县级政府受利益驱动的结果。依照国家教育财政的基本政策，基础教育投资以县为主，而“撤点并校”政策有利于县级政府精简教育财政投入。然而，国家只考虑了“撤点并校”政策如何优化师资结构、有利于校舍维护、提升学生的学习能力的问题，却忽视了该政策的过快推行所直接导致的学生上下学成本增加以及对校车的需求增加等问题。因此，减轻或消除推行这一政策的负面影响成为国家承担支持校车服务给付义务的现实依据。

　　基于受教育权的国家给付义务依据基本权利的功能体系，国家义务可以被划分为：消极义务(不侵犯义务)、给付义务和保护义务。国家支持校车服务属于给付义务，对应于公民受教育权这一基本权利。受教育权作为一项基本权利，其中最重要的功能是受益权功能，即公民基本权利所具有的请求国家作出某种行为，从而享受一定利益的功能。受益权功能所针对的是国家的积极义务，也就是国家要以积极的作为为公民基本权利的实现提供一定的服务或者给付。给付的内容可以是保障权利实现的法律程序和服务，也可以是对公民在物质、经济上的资助。从这种意义上讲，受益权功能又可以被称为“给付功能”，相对应的国家义务可以被称为“给付义务”。“对国家科以给付义务就是要求国家提供社会扶助以维持基本的社会正义。”国家履行给付义务在很大程度上就是为了保障每个人都能获得符合人的尊严的最低生存条件，使人们在任何情况下都能维持起码的生活水准。基于此，如果从提供物质性利益或与物质相关利益的给付义务角度看，国家对受教育权的给付义务可以包括：第一，“免费教育”的义务。义务教育的理想状态是教育完全免费，国家直接为公民提供受教育的机会而公民不需要缴纳费用。在某些国家，教育已经完全实现了全部或部分的免费，国家负有向公民提供教育机会的直接给付义务。第二，提供与受教育相关的物质条件的义务。例如，为贫困学生提供教材、文具等(某些国家甚至为学生提供牛奶和午餐)，此外，还包括为受教育者提供校舍及其他教学设备。

　　目前，国家已经基本履行了提供“免费教育”的义务，在一定程度上也履行了提供与受教育相关的物质条件的义务。而对于快速推行“撤点并校”政策所导致的校车需求，国家显然也应当负有给付义务。但是，这并不是说对于全国所有的中小学和幼儿园的校车服务，国家都应该负有给付义务。另外，针对校车安全事件，国家的给付义务并不仅仅限于提供校车服务，也可能会延伸至其他方面。因为国家给付义务的履行受制于不同地区的经济发展水平、国家的财政能力以及立法的不同层级。在资源有限的情况下，国家的给付义务只能分阶段分地区施，并应明确投入的优先顺序，从而实现效益的最大化。

　　与城市相比，我国对农村教育资源的投入不足，学生上下学的出行距离要远得多，并且交通基础设施也更为落后。而在很多城市，校车的需求并不大。因此，国家为履行给付义务而进行的资源投入必须优先满足农村的需求。同时，国家为履行给付义务而投入的资源应当优先投向小学和幼儿园，而不是投向中学。因为与小学和幼儿园的学生相比，中学生的自救能力更强，并且他们住校的数量更多，因此，发生交通事故的概率更低。此外，在关于国家支持校车服务的讨论中，如何对待民办幼儿园和留守儿童的问题更值得关注，因为这两个问题实际上已经超出了国家提供校车给付义务的范围而扩展到其他方面的给付义务。

　　各相关部门给付义务之分担

　　校车安全事件并非通过制订校车安全标准、赋予校车优先通行权就能够得到妥善解决的。相反，这一问题的根本解决需要各项制度之间的整体配合。这意味着，国家给付义务的履行需要国家各部门依据其功能和活动方式分担协作。

　　1.行政、立法和司法机关的给付义务

　　依照“依法行政”的原则，行政机关实施给付行为应当有法律依据，其给付行为应当是对立法机关制定的法律的执行行为。因此，立法机关以制定法律的方式对给付义务的具体内容、方式、范围等作出规定，也可以看作对国家给付义务的承担。而司法机关承担的部分给付义务主要是进行审判活动以保障基本权利的“司法救济义务”。但是，在特定情况下，司法机关也应承担一定的物质性的给付义务。

　　在校车安全事件频发之时，国务院主持制订了《校车安全条例(草案)》，明确规定国家支持校车服务，而国务院所属各职能部门，也承担着从制度、组织和程序上提供校车安全保障的义务。例如，国家发展和改革委员会负责制订校车产业发展规划，国家质检总局负责制订校车安全标准，教育部负责制订校车、校舍以及留守儿童教育的政策、法规，财政部负责制订与协调教育财政支出的政策、法规，公安部负责校车的安全检查和制订校车优先通过规则，交通部负责制订道路交通建设特别是乡镇道路建设的规划和标准。

　　2.中央与地方政府的给付义务

　　从校车安全事件发生的深层原因进行分析，国家对基础教育的投入不足和基础教育布局不合理的问题值得我们反思。

　　由于经济发展水平存在差异，我国中西部欠发达地区的县级财政明显不如东部发达地区的县级财政，因此，中西部欠发达地区县级财政的支出就很难满足基础教育的全部需求。中央政府应当对全国基础教育的投入进行宏观调控，增强中央政府的财政转移支付能力，进一步强化对中西部欠发达地区基础教育投入倾斜的政策。同时，中央政府应增加对全国基础教育投入的比例，以全面提升其对基础教育的给付能力。

　　3.公办学校的校车服务

　　公办学校的校车运营模式目前主要有两种：一种是由学校将校车服务外包给企业或与企业签订校车服务协议，这些企业一般都在政府有关部门进行了校车登记备案，管理相对规范。另一种是由学生家长联合起来租用机动车接送学生上下学。而这种合租来的机动车能否被称为“校车”值得怀疑，因为这些机动车一般都没有在政府有关部门进行校车登记备案。

　　这两种校车运营模式中，学校都不参与直接管理，并且校车运营方均以营利为目的。另外，由于国家对未成年人所乘坐的汽车座位之规格并没有强制性要求，基于降低成本的考虑，普通汽车超载学生的现象就很普遍。同样普遍的现象是，在撤并公办学校以后，教育资源更加集中，这促使更多的学生及其家长不是选择乘坐汽车上下学，而是选择在学校周边地区租房居住。由此，国家给付义务的内容就不仅仅限于支持校车服务了，还应拓展到教育资源的调整以及建立寄宿学校等领域。

　　对补偿协议中国家给付义务的质疑发生校车安全事件以后，地方政府迅速与受害者亲属签订补偿协议，从地方财政给付高额补偿金，这实际上也与国家的给付义务直接相关。但是，履行这一给付义务并无明确的法律依据。

　　政府急于与被害者亲属签订高额的补偿协议，其直接理由是要稳定大局。从短期看，公共事件的政治解决方案有其积极意义。高额补偿协议在短期内既能有效安抚受害者亲属，又可以控制负面影响的扩散。但是，从长期看，地方政府与受害者亲属签

　　订高额补偿协议会影响国家相关法律的具体适用。因为这种做法混淆了民事赔偿与社会救助两种制度的界限，并且从法理上讲一次性的政治解决方案并不能阻止受害者亲属在未来继续提出侵权之诉。此外，一部分受害者亲属在若干年以后很有可能对原来的补偿协议产生不满情绪，进而通过提起诉讼或上访的方式要求政府继续补偿。《校车安全条例(草案)》的出台一方面很可能会推动产业政策的调整，减少国家对受害者亲属进行高额补偿发生的概率。因为《校车安全条例(草案)》关于提高校车安全标准、增加对校车服务的财政补贴的规定将刺激国内校车产业的发展。另一方面，也许可以通过政策鼓励保险业增设针对在校学生的险种，如开设校园安全事故险、学生人身伤害险、校车事故险等。商业保险制度的发达将促使风险责任从地方政府转移到保险公司。这样，地方政府就无须再承担本不应由其承担的补偿义务了。