一、问题的提出

　　自1997年到2009年间，教育部统计资料显示，全国农村中小学数量共减少大约28万所，平均每年减少2.33万所，平均每天减少64所。[1]”撤点并校”的调整给学生增加了因乘坐交通工具产生的交通费用和因住宿产生的食宿费用，据调查，住宿生的平均每年花费为1157.38元，这无疑增加了学生的教育成本和负担。[2]”海恩法则”指出，每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。这一法则在校车安全事故中再次得到印证。在2006年，首次发布的全国中小学安全事故总体形势分析报告中，72.32%的事故发生在农村，交通事故占19.64%。[3]之后在广州、北京等地紧急排查校车隐患的过程中，被各地交警查获的超载、采用不符合国家标准的各式机动车作为“黑校车”的交通违法行为大量存在。[4]

　　校车管理牵涉到多元化的利益主体，由于我国校车管理制度不完善，各类权益边界未能得到清晰界定，客观上为不同利益主体利用制度的模糊性转嫁成本提供了空间，从而加剧了校车的风险。校车成本转嫁是多维的：横向上，政府与学校、家长之间的成本转嫁;纵向上，不同层级的政府之间成本转嫁等。这些转嫁成本的行为不仅直接导致校车存在巨大风险，也为乘坐者(师生)的安全埋下了隐患，客观上助长了错误的理念和行为。关于校车的安全性研究，一些学者认识到目前校车安全性不高、漏洞百出，[5]研究了完善校车交通安全责任制、强化交通运输企业制度管理等措施。[6]

　　关于校车的管理制度研究，一些学者总结了国外校车运营和管理的有益启示，包括立法完备、机制完善、标准严格、充足财政等，[7]梳理了国内校车运营和管理中存在的若干问题，包括安全隐患、经费保障不足等。[8]关于校车运营主体和经费来源，很多学者认为校车成本应由政府、学校和家长三方主体共同担负。关于校车安全责任负担问题，雷万鹏从校车属性及利益补偿原则角度认为，政府应承担起农村地区校车发展的主要责任，并提出政府应补偿布局调整中利益受损者。[9]

　　综上所述，关于我国农村校车安全管理缺乏从利益主体的角度探究，更鲜有从成本负担转嫁的视角分析，而成本转嫁问题是影响校车安全运行的重要因素之一。本文即从校车涉及的多元利益主体有限理性假设入手来分析校车成本转嫁。

　　二、校车的产品性质及多元利益主体的有限理性假设

　　(一)校车的产品性质

　　萨缪尔森在《公共产品支出的纯理论》中将公共产品分为纯粹公共产品、私人产品和准公共产品三类。从2007年全国农村实行免费义务教育来看，校车购买和运行的基金筹资应作为公共财政支出的一部分，此时校车具有公共资源的性质。但从目前情况来看，农村地区的校车仍存在家庭和学校消费，具备了排他性的私人产品特征。识别到需求者对校车产品的需求量不因价格变化而敏感，需求缺乏弹性，所以校车兼具纯公共产品和私人产品性质，属于准公共产品。因此校车可用来获利，当校车成本过高时也可以选择替代品或者选择回避，本文称为成本的转嫁。

　　(二)多元利益主体的有限理性假设(见图1)

　　第一，地方政府主体的有限理性假设。作为公共组织的政府在进行决策时，往往为了达到某种目标而选择和利用符合其需要的信息，这是有限理性选择。[10]政府既对校车存在需求，同时也是校车的供给方。由于市场经济条件下的理性分化，政府与市场并未达到整合与统一，地方政府的执政者为了追求成本最小收益最大，有限理性选择行为，将责任模糊利益显化，在权利与责任边界模糊下追求独立的利益，不再是纯粹的公益人身份。

　　第二，学校主体的有限理性假设。学校从一定意义上来讲是公共组织，也是校车的供求双方，逃脱不了避免创新、保持稳定的内在机制，也会形成既定的利益分配格局，受到自身、教师、资源等不同方面的局限，这就使得学校意欲创新和变革要付出很大代图1 多元利益主体的有限理性假设 价，使得学校的有限理性化成为必然。[11]

　　第三，家长主体的有限理性假设。家长作为教育个体，对教育有着强大的需求，也承担了较多教育费用。但是，当家长认为没有必要承担校车成本或成本大于收益时，他们会选择回避对成本的分担，[12]这是家长个体的有限理性化。

　　第四，自行运营者的有限理性假设。他们作为微观市场主体首要目标是追求利益最大化。在有限理性假设下，运营者和学校、家长一开始往往不能找到最优的运营方式，他们之间需要不止一次地协调才能达到相对满意。

　　三、多元利益主体的校车成本转嫁分析

　　(一)政府层级内的校车成本转嫁分析从政府理性角度看，当初国家调整农村义务教育学校布局，即“撤点并校”的初衷是良好的，即为了更好地配置和利用教育资源。比如，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中第13条规定，“因地制宜调整农村义务教育学校布局，农村小学和教学点适当合并。”2006年，教育部出台的《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》“总结了‘撤点并校’政策施行以来的成绩和出现的问题，进一步提出了规范、调整农村中小学布局的要求。”但，政策在执行过程中仍出现了与理论变形的“尴尬”，盲目的“一刀切”式撤点，导致村村办学格局被打破，引起的直接结果是农村中小学数量大量减少，给上学路途远的学生带来了交通成本、寄宿成本以及人身安全风险。这些成本和风险理应由政府承担，国务院出台的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》明确了义务教育体制实行“地方政府负责，分级管理，以县为主”的新模式，即县级政府负有确保农村义务教育经费的责任，通过调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，[13]可见义务教育成本直接是由县级政府支付。经过教育部门的测算，全国1.5亿义务教育的中小学生配备校车，需要150万辆校车，加上维护费用，需要财政4600亿元的投入。[14]但是由于县级政府财政实力有限，对义务教育资金投入乏力，省级和中央在该体制下扮演的角色过于举重若轻，乡级政府积极性受损，[15]这么大一笔校车投入，政府确实很难一步到位，县级政府也很难在层级内转嫁成本，因此，不得不将其权力和责任边界模糊，结果是大部分因“撤点并校”带来的交通(校车)成本转嫁到学校和学生家长身上。

　　(二)学校对校车成本转嫁的分析

　　从2004年开始，党和国家出台一系列政策和投入财政资金，启动了农村寄宿制学校建设工程，主要针对中西部的省、市、自治区的教室、实验室用房建设和学生宿舍、食堂等生活用房建设等等。与中央政策相呼应，各省也做出财政预算重点支持建设农村寄宿制学校。2007年，中央和地方财政共投入732亿元，在全国范围内实施农村义务教育经费保障机制改革;中央财政落实化债资金60亿元，推动化解“普九”债务;中央共投入100亿元，启动实施中西部农村初中校舍改造工程。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了“加快农村寄宿制学校建设，优先满足留守儿童住宿需求”。[16]

　　从对校车投入的巨大资金和对寄宿建设工程支持，可以得出，对于校车的资金投入要大大高于对寄宿工程的资金投入，并且校车的可回收成本低于寄宿工程的可回收成本。因此，学校将布局调整带来的交通成本负担在内部进行转嫁，将寄宿制模式替代校车模式，这样既可以获得政府对寄宿工程款项的支持，又可以减少一大笔对校车购买、运营、维护的费用。但是寄宿制学校目前受到教育界、心理学界的人士质疑，认为对儿童和未成年人的身心塑造起到了消极影响，在寄宿制学校和校车两者中，应主导校车优先。学校对校车的成本转嫁还有其他方式，比如负债、[17]师资福利缺失、完全不投入等。

　　(三)家长对校车成本转嫁的分析

　　事实上，有很少的农村家长对义务教育相关法规条例、对校车安全标准了解。校车悲惨事故的发生与整个社会息息相关，包括学生家长的不懂法导致的无意识“默认”“纵容”了黑校车、超载、无资质司机等现象的泛滥。2006年全国以法律形式确定了义务教育阶段全免学杂费，大大缓解了学生家庭的教育负担，尤其是农村家庭的负担，据统计平均每个家庭减负130元。[18]但是交通成本、食宿成本却在一定程度上替代了这项费用，甚至超出了这项费用。家长作为微观主体，对农村校车这一产品的概念存在以下理解：一是为了自家孩子上学，肯定要支出一定校车费用;二是校车这笔支出在家庭支出中所占比例要小。当校车成本负担过大时，家长采取了将这项成本进行转嫁的方法：

　　第一，家长会自行解决孩子交通问题。家长通过自己骑电动车、三轮车、自行车等方式接送。若学校距离很远的话，家长为了节约成本会联合起来，一起雇佣车辆和司机来接送孩子，车辆的形式多种多样、司机的资质也参差不齐。

　　第二，家庭经济困难的家长选择让孩子辍学。原因是他们认为即便孩子可以上小学、上中学，能够考上高中，家庭也无力承担上高中的费用。即使读了高中继续读大学，家庭更无法承担，而如果考不上大学，高中文凭也未必比初中文凭强多少，所以很多农民家庭选择让孩子在初中开始辍学。

　　(四)自行运营者对校车成本转嫁的分析

　　自行运营者和运营车辆，从现实运载情况看，大部分是不符合《专用小学生校车安全技术条件》中对校车安全标准参数规定的。主要原因一是农村学校和家庭对于专用校车的高昂定价支付不起，不得不雇佣便宜的自行运营车辆，二是自行运营者通过校车运营获取一定利益也是无可厚非的，因此学校、家庭和自行运营者之间默许纵容了严重超载、车辆质量问题、司机资质问题等等。只有这样，自行运营者才能转嫁成本获取利益，孩子才能负担得起变通费用。然而，通过这种不安全的承载行为牟取利益是违法的，只有将各主体职责、校车财政补贴及相关配套措施明晰化法治化，才有利于校车安全运行，减少实际中发生机会主义行为。

　　四、多元主体参与的校车安全管理

　　(一)校车安全，法制先行

　　通过国家立法，建立符合国情的、行之有效的校车安全基本制度，用法律手段调解社会矛盾，从制度上保障校车安全的长效运行。2012年4月5日，国务院通过了保障校车安全的基本制度《校车安全管理条例》，条例规定了坚持就近入学原则，政府保障接受义务教育的学生获得校车服务的职责、听取学生家长意见、随车专人照管学生、校车使用许可、明确法律责任等内容，是符合国情比较完备可执行的基本制度。但有些地方仍未明确，一旦出现问题易造成推诿：一是县级以上地方政府包括省、市、县三级，到底是哪一级为主负总责方不明确。从便于招商引资，校车公司开展市场化运作，便于开展业务和经营来说，以地市级为主比较好。[19]二是校车具体由哪个部门管理未明确。从校车的准公共产品性质来看，校车管理部门最好能具独立性和排他性，本文认为，应成立一个校车专管中心。三是各类主体的法律责任未明晰。各级政府、学校、家长、孩子、运营公司、生产厂商、司机、随车专人等等的具体法律责任是什么，他们的责任边界是如何规定的，只有各悉其职，各尽其责，法律价值才能真正体现。四是为了有效解决农村校车配备和运营的费用短缺问题，有必要规定校车经费的来源、获取以及使用等内容，本文认为，可针对校车设立财政专项资金补贴项目，可推行威海市“政府采购，统一配置，财政补贴，费用减免，统筹兼顾，多方受益”的校车发展模式，动员社会力量提供校车交通服务。[20]各级地方政府根据地域实际情况科学做出预算，地市级和省级政府严格审批，成立专项补贴项目，专项专出，采取县(市、区)长负责制，由县级财政局根据校车配备和运营情况拨付并监督资金使用，实行报账制。校车专管中心对资金的安排使用管理，包括校车购置的实施验收、运行限速达标、校车行驶路线等进行确定和监督，这种模式有利于强化资金使用效益。

　　(二)多元主体网格监评

　　校车安全事故属于突发性的公共事件，事实上它的爆发都不完全是偶然因素造成的，其中包含了诸多的必然性。人可以发挥自身的能动性在一定程度上避免事件的发生，但是，产生的因素都是不确定的，很难入手思考和解决。而网格就是基于“协同、共享、整合”的优势把不确定性最大程度地“转化”为确定性，提高公众参与的积极性。[21]因此，从各主体参与的角度看，构建一套网格化、无缝化的校车安全监评机制，健全校车安全管理信息共享机制，可以有效地进行突发事件预警，在实际中也是可行的。监评机制是在建立网格信息平台的基础上，有独立的监督中心、校车专管中心，以及与各行政职能部门和社会组织通力合作，各主体参与其中进行监督、评估的网格管理机制。监督中心通过对校车服务需求的受理及确认环节对校车需求及满足状态进行掌控，并通过立案与结案操作为管理部门与各环节代理的工作做出明确的界定。整个监督评估流程如图2。图2 校车安全监评网格机制流程图

　　1.用户(学校、家长、运营公司、司机、群众等)在校车配备、运行的过程中，发现异常问题，将问题投诉到监督中心;2.监督中心通过对业务环节异常数据的监控及用户投诉了解流程的运行情况，将问题立案并反馈到校车专管中心，督促催办专管中心及早对异常事件进行处置;3.根据具体问题，专管·中心派遣相关人员到问题所在地处理问题;4.问题处理完后用户对校车专管中心做出评价，并将情况反馈到监督中心做出评价，同时专管中心将处理情况反馈到监督中心;5.监督中心核实并且结案，整个流程中的异常数据和处理流程会自动存档在数据库，作为预警参考信息。行政部门、社会公益组织、志愿组织和媒体组织在整个流程中协同监督中心和专管中心进行资源调度，也介入对它们的外部监管，是保证校车实际安全的不可或缺的力量。将校车安全管理与网格机制相结合是解决校车安全问题中创新管理能力的考量和新任务。鉴于这一机制的调研期和费用支出额度的因素，建议可先在全国范围内试点进行。

　　五、结论

　　综上所述，校车成本既有政府层级间的纵向转嫁，也有不同主体间的横向转嫁，校车像是“包袱”被到处转抛，最后抛到追求短期和局部利益行为的自行运营者处，使得它的命运必然逃不过“公地悲剧”。解决农村校车安全问题首要立足是制度完备性高、责任的明晰化和管理的无缝化，最后提出了多元主体参与的校车安全监评网格管理机制。

　　[参考文献]

　　[1]秦淮川.日均消失64所学校是沉重提醒.北京青年报网络版. http：//bjyouth.ynet.com/3.1/1112/25/6636144.html，2011-12-25(A2).

　　[2]刘善槐.我国农村地区学校撤并的问题与对策研究——基于东中西六地的调查分析[J].湖南师范大学教育科学学报，2011(5)：52-53.

　　[3]2006年全国中小学安全形势分析报告[J].人民教育，2007(8)：9-10.

　　[4]南辰.谁来“加固”移动的“校舍”[N].科技日报，2011-11-22(007).

　　[5]王颖懿，陈翠萍.堵上校车安全管理漏洞[J].交通企业管理，2008(5)：6.

　　[6]汤三红.校车交通安全问题及其治理路径[J].交通企业管理，2008(5)：5.

　　[7]耿益群，张洁，秦学智，王保华.国外校车运营和管理状况及特点管窥[J].教育科学研究，2010(9)：36.

　　[8]张洁，周廷勇，耿益群，秦学智.国内几大城市校车工作管理经验研究[J].教育科学研究，2010(9)：32.

　　[9]雷万鹏，徐璐.农村校车发展中的政府责任——以义务教育学校布局调整为背景[J].中国教育学刊，2011(01)：16-17.

　　[10]齐明山.有限理性与政府决策[J].新视野，2005(2)：28.

　　[11]龚波.学校组织的有限理性及对学校决策的实践反思[J].中国教育学刊，2006(2)：21-22.

　　[12]周彬.教育政策基础的经济分析[D].上海：华东师范大学，2003，1.

　　[13][15][17][18]袁桂林.中国农村教育发展指标研究[M].北京：经济科学出版社，2009，172-178.

　　[14]中小学生全部坐校车需要财政投入4600亿.北京青年报网络版.http：//bjyouth.ynet.com/3.1/1112/25/6636154.html，2011-12-25(A3).

　　[16]农村义务段寄宿制学校发展研究.http：// bpt0000.blog.sohu.com/177401155.html.

　　[19]张灵.校车安全条例草案获原则通过赋予校车优先权[EB/ OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-03/30/c_122907024_2.htm，2012-3-30.

　　[20]丁芝华.论校车交通安全的立法干预[J].重庆交通大学学报(社科版)，2009(6)：20-21.

　　[21]祝小宁，袁何俊.基于网格化管理的突发公共事件预警机制探析[J].中国行政管理，2006(10)：103-105. 来源：国家行政学院学报