一、巴西农村交通落后，阻碍教育机会均等

　　巴西是世界上最大的国家之一，其国土面积8，500平方公里，人口数量1.55亿，均排在世界前列。1991年，巴西农村，特别是东北部贫困地区居住着全国25%的人口(约3，600万)。1985年，巴西仍然有35%的家庭(5，300万人口)属于贫困家庭，其平均月收入低于30美元，仅相当于该国法定最低收入的50%;农村极度贫困人口数量高达1，200万。[1]农村地区的经济社会发展滞后是导致农村交通落后的决定性因素。农村居民及从事农业生产的城市居民所能利用的交通工具十分有限，主要包括步行、自行车、拖拉机和不规律的通勤公交车等。有条件购置私人交通工具(如摩托车、厢式货车等)的农民群体还不到农村人口的7%。[2]即使是居住于城市的农业生产者，其交通工具的质量也相当低下，甚至存在安全隐患。

　　巴西农村交通落后的面貌同样反映在农村儿童入学的交通状况中，农村儿童上学的交通方式仅限于步行、自行车、拖拉机或不定期的公交车。由于交通困难，大多数儿童就读于低年级小规模学校，接受低质量的教育。1985年，在巴西全国680万农村适龄儿童中，有560万儿童就读于14.4万所农村小学(校均规模35人)，其直接原因在于家校距离近，能够避免交通压力，[3]但这类学校办学条件较差、教学质量难以保证。如学生想继续升入高年级，就不得不到较远的大规模学校上学。但迫于交通困难，升入高年级的学生仅相当于低年级儿童数量的4.4%。如圣保罗市有63%的农村学生在农村学校就读，其中92.8%的儿童就读于小规模学校，仅有7.2%的儿童就读于高年级学校;另外，37 010的农村学生就读于城市学校，且升入高年级的学生比例较高，其原因在于这类学生家庭相对富裕，有能力承担上学交通的私人成本，能完整地享受义务教育。[4]可见，在校车政策实施之前，巴西农村落后的交通条件严重制约着教育的机会均等。

　　二、实施农村校车供给计划，促进教育机会均等

　　(一)转变交通服务理念，保障儿童受教育权

　　巴西校车政策的实施得益于决策者公共服务理念的转变——由市场导向转为福利导向。一直以来，“市场原则”在交通供给系统中占据主导地位，即交通服务只供给有能力负担交通成本的群体，这是一种以成本分担为前提的经济活动。偏远农村居民由于经济水平较低，没有能力负担相对高额的交通成本。巴西政府转向以福利为导向后，将交通服务作为满足所有公民需求的公共服务，[5]主张交通服务应该为公民参与社会、经济、政治和文化活动提供条件，为适龄儿童接受教育提供保障。对于公民参与教育活动，特别是偏远农村儿童接受义务教育过程中的交通需求，巴西政府明确规定“受教育权是所有儿童必须享有的基本权利”，将免费校车作为保障儿童受教育权的基本措施，纳入政府的责任范围。可见，校车免费供给打破了以往成本分担的市场机制，将福利观念引入到公共服务中，以此为基础，校车服务成为保障巴西所有儿童受教育权的重要条件。

　　(二)“联邦一州一地方”政府共同负责校车财政供给

　　巴西农村校车服务的财政供给实行“联邦一州一地方”政府共同负责制。具体来讲：第一，联邦政府的教育财政转移支付。联邦政府根据地方政府的社会经济发展水平，将经费按比例下拨到各州，并对偏远贫困地区给予特殊支持。州政府具体安排经费项目支出，主要包括新建学校，支付教师工资，提供午餐和校车服务等。第二，州政府和县政府对校车服务的经费支持。由于财政能力差异，一些财政能力强的地方政府针对校车经费支持力度相对较大，如圣保罗州教育当局在1990年～2000年间对农村校车的支出达到校车经费总量的25010。[6]而经济落后地区的财政支持能力有限，这类地区就十分注意挖掘多方面的资源，保障校车供给。第三，获取私立交通系统的支持。公立校车在学生上课期间会暂时闲置，从而导致成本消耗。一些当地政府为节省成本，与私立交通系统签订合约，以低价格雇用私立校车，为农村学生提供相对灵活的交通服务。如圣保罗州坎皮纳斯学区的校车经费来源中，公立校车、公交车(政府租赁)、私立校车所占的经费比例分别为48.5%、20.5%和31.0%。[7]因此，以各级政府投入为主体的多元财政支持是巴西农村校车服务计划的有力保证。

　　(三)校车服务的管理和规划

　　校车服务管理是保证校车有效供给的必要条件。巴西农村校车的管理由多级政府共同负责。其中，中央政府主要针对校车服务的质量、运行、安全等事宜做出标准规定;市(县)级政府全面负责学区内农村校车供给的运行机制，包括购买校车、雇用司机、租用私立交通公司的汽车、确定运行时间等。第一，确认校车供给的相关因素。各级政府从宏观和微观层面对校车规划的相关因素进行全面分析，主要包括：(1)确定不同群体(偏远农村到县镇中心学校、农村到城市学校的两类学生群体)对校车的需求;(2)根据居民的生活习惯、低龄儿童的舒适及安全等问题，规划校车运行时间;(3)根据学生年龄、自然地理环境特征等，计算学生的步行时间;(4)交通工具的承载能力;(5)安全因素，针对司机驾驶资格、车速和路况等进行严格考察和限定;(6)根据学生最后到达的目的地来确定校车夜间停靠点;(7)司机的工作时间表、饮食及休息。根据以上因素，具体确定成本、每千米每辆车发生交通事故的风险系数、每辆车的运行时间、安全、舒适度等量化标准，以此评估校车的服务质量水平。[8]第二，校车供给类型多样。针对农村社区的规模、适龄儿童的分布以及交通工具的承载量，巴西农村校车类型主要有三类：(1)标准公交车，承载量为45个儿童，适用于大型社区;(2)中客车，承载量为26～30个儿童，适用于中型社区;(3)大众面包车。作为最小型的校车类型，其承载量为15个儿童(<12岁)或9个成年人，适用于小型社区。