一、我国校车安全管理存在问题分析

　　校车制度是保护少年儿童生命安全，促进少年儿童健康成长的基本制度之一。近年来，我国政府高度关注校车安全问题。出台《专用小学生校车安全技术条件》，并在五省六地区建立中小学校车运营管理试点，为我国校车的规范化发展提供了制度保障和有益经验探索。但校车事故频发也折射出校车安全管理还存在很多不足。

　　从事故成因上分析，校车交通事故发生的主要原因包括乘坐非法运营车辆，校车达不到专用校车的标准，驾驶员违规，相关部门监管不力等。但这些因素均是校车事故的表而原因，其根本原因仍是我国校车供需不平衡。

　　1.我国校车需求量大

　　由于少年儿童认知能力和社会经验有限，出行需要有专人护送。在城市，随着城市用地规划调整，教育资源布局和居住用地脱节，居住区往往并不在学校附近;在农村，由于行政区划改革和教育资源的整合，学校数量比以前有所减少，很多学生上学距离大幅度增加，而大部分家庭年轻劳动力出外打工，留守在家的一般是隔代老人，没有能力接送学生。

　　据统计，目前我国有9000万名学生需要乘坐校车，专用校车需求量在100万辆以上，校车需求量巨大。每辆国产校车价格在20万一50万，按30万计算，校车购置费用在3000亿，每年的运营维护费用在1000亿一1500亿之间。

　　2.专用校车供应量低

　　我国仅在个别城市的部分学区开展专用校车接送服务。专用校车覆盖率低主要原因包括: 一是专用校车资金投入少，许多地方校车支出没有纳入政府的财政预算，而校车一次投入成本大，后期的维护和运营费用高，校车利用率低，决定了校车行业赢利性差的特点，市场主动配置资源的能力很弱。

　　二是缺少配套的政策措施。我国校车管理法规还不完善，校车的责任主体、投入机制、驾驶员资质和校车优先等方而都没有相应的规定，虽然从技术上建立了中小学生校车标准，但主要针对专用校车生产，对实际校车运营没有约束力，校车监管还存在很大空白。据相关机构统计，我国校车约有28.5万辆，而符合校车标准的校车仅2.9万辆，占全部校车的10%左右。

　　少年儿童上学常采用公交车、自行车、“黑车”和私家车等交通方式，安全隐患大。在公交车、自行车出行中，由于少年儿童是交通行为中的弱势群体，发生交通事故时少年儿童死亡伤残比重很高;在经济利益驱动下，“黑车”超速、超载、逆行等违法违规行为时常发生，很多特大交通事故均由此产生;私家车出行虽然能保证少年儿童安全，但造成的交通拥堵和较高的成本支出决定了该方式不可持续性。

　　二、美国校车安全管理的经验和启示

　　美国校车发展历史悠久，至少可以追溯到19世纪中期在农村出现接送儿童的马车。目前，全美大概有48万校车，运送约2500万学生上卜学，被认为是世界最安全运输工具之一。

　　1.美国校车的法律制度

　　美国的校车制度源自两个基本的法律制度:一是12年基础义务教育法案，可以免费乘坐校车;另一个是为了促进校内种族融合，实施的强制性乘校车上下学制度。为了更好地管理和运营校车，联邦和州政府制定了一系列的校车安全立法。在联邦层面，《国家交通与机动车安全法》、《机动车与校车安全修正案》详细规定了校车类型、校车安全技术标准涵盖的内容。《公路安全方案》也界定了校车类型，同时规定了校车安全标志与装置的设置内容，并要求各州建立完善的学生运输方案。根据上述法律制定的《联邦机动车安全标准》中包括4项专门针对校车的规定，33项标准中也有针对校车的特殊规定。

　　同时，美国各州共有500部法律及要求来管理校车产业的发展，校车通行规则是重要组成部分，主要包括:一是校车本身遵守的规则，主要包括限速规则、安全标志和装置使用规则;二是其他车辆对校车避让规则。

　　2.美国校车的管理规则

　　美国校车服务是由联邦和州政府共同管理的。联邦的校车管理机构主要有:国家公路交通安全管理局管理着美国联邦机动车安全标准，包括专门适用于校车的标准;国家运输安全委员会负责处理校车特大事故调查及重大问题;联邦车辆安全管理局主要负责管理司机驾照、提高商业汽车技术、强化商用汽车设备等;联邦运输管理局负责公共运输系统中学生交通的问题。

　　日常工作由州和地方政府完成，每州都有一套完整的校车运输方案，主要涉及校车的配备、校车运营商准入、校车驾驶员的选择、校车运行路线的选择和日常校车的检查与维护。校车的配备和校车运营商准入由当地教育部门和其他主管部门共同登记、审批。校车驾驶员的选择由校车运营商完成的，选择的校车驾驶员不仅要有一般的机动车驾驶证，还需要持有急救资格证、通过联邦交通部的体检和药物检测，通过教育主管部门举办的校车驾驶员考试等其他特殊规定。校车运行路线一般是由当地教育主管部门选择或审批。日常校车检查与维护是由校车运营商完成，并保留记录以备相关部门审查。

　　3.美国校车的运营模式

　　按照校车公司所有权，美国校车运营公司分成公营和私营两种。无论是公营还是私营，都是采用政府补贴加商业运营的模式。通常做法是当地教育主管部门制定校车线路，招标拍卖经营权，与校车公司签订合同，校车公司是具有一定规模的公立或私营企业，能够保证车辆维护和驾驶人员培训。政府通过发行债券或税收对校车产业给予补贴，保证校车公司维持在合理的盈利水平。

　　学校和学区负责监督安全和制定校车运行规则，校车公司负责校车配备、驾驶员的选择、校车设备的日常维护和检查等工作。由于通过招标的方式引入竞争机制，和政府公共财政的补贴，校车运营企业具有稳定的收益，因此校车运营企业愿意加强安全服务，经营校车运营业务。

　　三、完善我国校车制度的政策建议

　　1.明确政府在校车行业发展中定位和功能

　　校车的属性决定了校车运营的低盈利性，企业自发参与积极性并不高，校车市场自发培育难度大，因此需要确定校车行业的公益性质，把校车运营纳入到公共服务体系中。

　　政府在校车行业应处于主导地位，要加大力度做好校车行业发展的政策引导和市场管理。 一是制定鼓励校车行业发展的财税政策，增加校车的财政投入，把校车投入纳入到地方政府的财政预算中;通过金融信贷支持、税收减免等手段降低运营成本，鼓励校车企业发展。

　　二是加强校车市场监管。重点抓好两个监管:准入监管、价格监管。准入监管是根据车辆和驾驶人准入条件，加强车辆和驾驶人资质准入审核;价格监管是制定校车乘坐价格，在满足校车运营企业合理利润下确保广大少年儿童享受校车服务。

　　2.构建政府补贴商业运行的校车经营模式

　　校车的经营模式有学校自营、公司运营、政府补贴运营。政府补贴公司化运营被认为是最佳的运营模式。鉴于我国部分地区财力不足和相关配套制度建设尚不完善，而校车安全问题亟待解决，因此校车运营模式发展可以分成两步:

　　第一步是政府和公交、客运企业合作，利用公交、客运企业丰富的管理经验、专业的技术人才和已有的技术设备开展校车运营业务，政府通过财政补贴和减免税负等方式进行支持，并加强监管，满足对校车的基本需求，尤其是在经济欠发达地区。

　　第二步是参照美国校车管理办法，成立专业化的校车公司，建立政府补贴公司化运营的校车经营模式。政府通过财税政策支持、法规制度建设促进和规范校车运营市场发展，通过招标方式选择满足资质要求的企业开展校车业务，通过引入竞争机制促使企业提升服务。而企业负责校车安全运营和日常管理。当校车规模达到一定规模后，会带动校车生产、维修、配件制造等业务发展，逐渐形成供应链完善的校车行业，校车安全运营和管理成本会逐渐降低，实现校车行业发展的良肚循环。

　　3.完善校车安全管理的法律法规

　　完善的法律制度是政府功能发挥的基本保障。目前除制定了小学生专用校车强制性国标外，校车安全管理的法律法规还很缺乏。应尽快明确校车安全管理的立法机构，加快制定相关的法律法规。主要内容应包括:一是责任主体，明确政府、企业权责范围，避免管理空白、管理交叉;二是投入保障，制定财税补贴方式、范围，建立财税补贴长效机制;三是准入制度，制定校车企业、驾驶人准入资质标准;四是校车通行规则，制定校车自身规则和其他车辆避让规则;五是法律责任，明确相关主体需承担的责任和义务，如企业退出机制、安全事故责任认定等。

　　4.建立以教育部门为主体的日常运营管理体系

　　由于校车运营管理部门众多，而且缺少明确的管理主体，导致校车管理的疏忽和缺位。建议明确教育主管单位作为主体，负责管理日常校车运营。一是校车资源配置管理，调查学生校车需求情况，在公安交管部门配合下制定校车路线，合理分配校车资源。二是企业管理，定期检查校车企业经营运行情况，审核校车和驾驶员是否符合相关法律规定，对出现问题的校车企业或驾驶员启动整改、退出机制。三是运行管理，配合交通执法部门严厉打击超速、超载等违法违章载运少年儿童行为，并依法追究相关部门和人员的法律责任。