《校车安全管理条例》(下称《条例》)刚一出台，即引起广泛关注。其中，不少论者将目光投到幼儿无缘校车保障问题上。不过，这并非影响校车治理的全盘问题。在笔者看来，《条例》未以法律形式对政府部门的权责边界予以界定，将直接影响校车治理能否落到实处。

　　笔者通读《条例》，其中多次规定“相关职责在县级以上人民政府”。不过，以我国目前“压力型”的事权分配机制：上级政府会将事权打包，以指标的形式层层分派给下级政府，最终造成基层包袱越压越重，形成所谓的“基层全能政府”。依此逻辑推算，《条例》规定县级为最低履职主体，在现实中真正履职的估计也将是县级政府。所谓的“县级以上政府”，估计仅剩“业务指导”的份了。

　　不过，中国的县级及其下级政府同样是“无能政府”。目前，我国的义务教育就以“区县管理”为主。尤其是在校车治理薄弱的农村地区，从本世纪初开始即实行了“地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。如果说，义务教育仅涉及财政、人事等职能相对简单的部门，县级政府尚可协调管理，但校车因为涉及“公安、交通”等由地市级政府垂直管理的部门，由县级负责就多少会捉襟见肘了。

　　自秦汉以来，中国即是幅员辽阔的超大型国家，而随着行政分级和地域的广度，中央政府对地方的管理力度会逐级衰减。为防止地方成为“独立王国”，中央对一些权力部门施行垂直管理，即成为中央对地方控制的“抓手”之一。以目前的区县级政府而言，其建制就并非完全政府。比如，公安、交通运输、质监等部门属地级市垂直管理;工商、海关等部门则分别隶属省、国家垂直管理。

　　根据《条例》规定，县级以上地方人民政府教育、公安、交通运输、安全生产监督管理等有关部门履行校车安全管理的相关职责。如前所述，所谓县级以上政府履职，其实最后就会被化约为县级政府履职。以目前的区县级政府建制，《条例》中的职责部门仅有“教育”和“安监”属其管理。如果区县级政府再存在将校车治理事权分派到“区县教育局”和“区县安监局”情况，那么就会形成：区县教育局(科级)+区县安监局(科级)+市公安局(处级)+市交通局(处级)的治理模式。

　　在中国，这正是一种执行时难以协调的治理模式。众所周知，政府的各部门因职能、压力来源不同，所以存在各自的部门利益。多部门若要协调治理，必有更具超然性的上级政府协调，而让下级部门指挥上级部门，则是几无可能。具体到校车治理模式，承担责任最大的为区县及下属教育局，但致命的是，责任最大者却是行政级别最低的。即便由教育局的上级“县区协调”，公安及交通局也不属其管辖，在部门利益面前，很难保证这些上级部门有所承担。这也正是县级“无能政府”的结构性矛盾：担主要责任的基层政府没权力，有权力的上级部门不担主要责任。

　　事实上，在西方发达国家，无论是单一制还是联邦制，各级政府部门的权责分工均以法律形式明确规定。哪个级别的哪个部门负责哪些事项一目了然，无需上级协调，各部门依法行政即可。但遗憾的是，此次《条例》过分强调“县级以上政府”的属地负责原则，却对一些由上级政府垂直管理部门应承担的相应职责淡化，这势必会增加行政执行成本。

　　对此，笔者建议，虽然《条例》已下发执行，但政府部门有必要补充细化。首先需厘清属地政府和职能部门的权责边界，在属地政府负责的同时，界定并强化职能部门的责任，促其共担责任;长远而言，对于县级政府赋权也必不可少，使其真正能协调公安、公路等部门。