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关于校车安全管理的调研报告

2020.03.17 -

来源:中国网

作者:

  校车安全管理工作是一项十分重要的民生工程和人心工程,任务复杂艰巨,意义重大深远。校车安全管理关乎千千万万少年儿童的生命安全,承载着千家万户对平安生活的期望,更影响着祖国发展、社会进步和民族复兴的未来。为进一步推动校车安全管理工作有序进行,国家颁布实施了《校车安全管理条例》,在此基础上全国校车安全管理工作取得显著成绩,但仍有完善和提升空间。

  为对全国校车安全管理工作开展情况进行整体把握,破解其具体实施过程中的问题与困惑,并为校车安全管理工作的良性开展提供有益的理论与实践支持,校车安全课题组组织专家深入各省调研,历时数月,获得丰富一手资料。现围绕其基本情况、既有举措、存在问题及优化路径四方面对我国中小学(幼儿园)校车安全管理工作调研情况汇报如下:

  一、 总体情况

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  自2012年4月5日国务院颁布《校车安全管理条例》以来,各省均认真贯彻落实相关政策,据详细统计,全国有27个省级政府出台地方实施办法,16个省份制定了校车服务方案,全国各地普遍成立了多部门联合的校车管理领导机构。同时,各省非常重视校车标准化过渡期衔接问题,23个省份明确规定过渡期,其中14个省份过渡期已结束。数据显示,截止目前全国校车保有量已达到164635台,其来源呈现多样化态势,包括学校自备、校车运营企业提供、公共交通企业提供、道路旅客运输经营企业和取得同等经营许可的个体经营者提供等方式(如图1所示),服务学生涵盖义务教育阶段与学前教育阶段,总数达9349552人(如图2所示),较好地满足了广大中小学生和幼儿的上下学安全乘车需求。

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  图1各类校车服务模式总计校车保有量

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  图2各类校车服务模式总计服务人数

  在配套政策落实方面,按照《条例》要求,大部分省级政府均出台了以省级校车安全管理条例实施办法和省级校车服务方案为代表的地方性配套政策文件,从省级层面明确了地方政府及其职能部门校车安全管理的内容和责任,并针对校车工作的原则和目标、运营模式、政策支持等进行详细规定,校车安全管理工作得到有序落实。同时,各省普遍成立校车安全管理领导小组,建立起多部门协同联动的校车安全监管机制;各县市区级政府则按要求相应建立了校车管理组织机构,积极配合与承接省级层面校车安全管理工作,发挥衔接作用;部分地区乡镇也成立校车管理办公室,将政府监管延伸至乡镇,形成了垂直的整体联动格局,校车管理组织机构的逐步强化和完善,极大提高了校车安全治理的效率和效果。

  二、基本经验

  各级政府通过逐步落实政策法规、强化组织机构和深化教育宣传等基本措施,使我国的校车安全管理工作取得了一定的进步和发展,许多省份还在此基础上积极创新,探索新型监督管理形式、校车运营模式与宣传教育方式,其中不乏具有推广价值和借鉴意义的典型做法。

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  (一)引导部门协同,建构监管体制

  监管体制的建构是校车安全管理工作的制度性基础,是明晰有关部门职权责的客观要求。各地政府积极引导各职能部门协调配合释放合力,建构起强有力的监管体制;同时以信息化智能化平台为依托,将科技进步成果引入监管工作,为监管体制良性运行提供强有力的技术支持。

  一方面,全国大部分省份建立了校车安全管理联席会议制度,成立并完善相应工作机构。一般由教育部门牵头,会议吸纳公安、交通运输、财务和安监等部门参与,旨在明确各成员单位职责,在此基础上引导各部门协调配合工作。如教育行政部门应积极开展交通安全教育和安全演练,公安机关交通管理部门应当加强对校车运行情况的监督检查,依法查处校车道路交通安全违法行为,交通运输管理部门则应加强对校车运行线路的勘察管理等,各职能部门还应注意协调配合,联合开展行动,释放合力。福建、广东、吉林等省份在这一方面工作开展较好,如吉林省教育厅与公安厅成立联合督导组,于2016年3月和10月开展两次针对校车安全隐患和“黑校车”运营的专项行动,有效解决了校车资质偏差问题。

  另一方面,多数省份在校车安全监管工作中依托信息技术支持,创新监管形式,丰富监管内容。大部分省份校车均安装带有卫星定位功能的汽车行驶记录仪,并建立监管平台,具有远程通话、视频监控等功能,此类监管平台可以对校车运行速度、行驶路线、超载超员等情况进行实时有效监督;部分省份还建立了应急指挥中心,如广东省教育厅筹资80万元建立该中心,并将校车监管作为指挥中心的一项核心功能,现已接入部分地市校车监控数据,实现了从省级政府到校车服务提供者的校车运行安全多层次监管。

  (二)完善日常考核,健全追责机制

  校车安全管理工作有序推进终究要落实到对校车的日常管理之中,而通过日常考核健全责任追究机制则是工作的具体实现方式。

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  第一,大部分省份从准入、管理和培训等多个环节切入,完善校车的日常管理制度。在准入环节,加强校车及驾驶员资质查验,主要查验是否符合新型校车标准,是否为改装车、翻新车等方面。在档案管理上,福建和吉林等省份均建立“一车一档”制度,涵盖校车及驾驶员照片、人员责任状、日常安全记录和维修保养记录等详细信息。此外,各省重视对校车驾驶人的安全教育和技能培训,旨在提供其安全意识与应急能力。

  第二,多数省份对于校车安全管理工作进行严格考核,并加大督导检查、责任追究力度,创新追责方式。在工作考核方面,密切校车安全管理工作与各相关责任部门的关联,如湖南省将校车安全管理工作考核纳入校长(园长)的考核内容,并将其与各单位年终治理绩效工作挂钩。在责任追究方面,定期对有关部门校车安全工作落实情况进行督导检查,对行动迟缓、措施不力单位通报批评并限期整改,出现交通安全事故则严肃追究相关责任人的责任。福建省通过明察暗访形式监督检查,并建立校车及驾驶人违章违规季度通报制度;云南省教育部门则与学校、家长均签订了交通安全责任书,明晰责任归属。

  (三)拓宽融资渠道,改善政策环境

  充足的资金是开展校车安全管理工作的重要保障,拓宽融资渠道与配套政策扶持是获取所需资金的重要手段。

  首先,经过多年校车运营实践的探索,全国各地逐步形成了“政府投入或补贴、公司运营、家庭部分负担”的多元校车资金筹措模式。在不同的运营模式中校车运行成本构成和经费来源不同,但总体上均体现出多元化特征。

  其次,部分地区地方政府出台财政补贴方案,并投入专项补助资金用于国标校车购置、过渡期非标校车更换和添置安监设备等。

  再次,各省结合本地实际,制定了车辆购置税、路桥费、燃油补贴等校车运行相关优惠政策。如福建、湖南省财政,广东深圳市财政,近年校车专项资金累计投入均已超亿元。福建实施校车安全工程,连续三年推进未达标校车更换,要求补贴标准最低每台2万元,欠发达地区每台补贴3万元;湖南至今累计投入校车奖补资金已达6.4亿元,主要用于给予校车公司5%的购车补贴、承担低保家庭学生乘车费用、对无违法违规行为校车提供安全奖励等;广东省深圳市财政至今累积投入1.3亿元用于加强校车安全管理。

  最后,部分地区创新政策补给形式,实行“以奖代补”。地方政府对校车公司内部管理、安全运营、家长及社会满意度等校车安全管理工作相关方面进行评估,根据评估结果将政策资金作为奖励发放给校车运营方,这样可以激励校车运营方更为积极主动地加强校车管理与运营。吉林省与湖南省在这一方面都进行了有益的探索。

  (四)创新服务理念,优化供给模式

  《条例》颁布实施五年以来,各地主管部门创新服务理念,灵活运用政府购买公共服务,优化了校车服务供给模式,使得校车服务供给呈现出多样化、规范化和专业化的趋势。校车公司化运营探索取得了一定成绩。

  大部分省份形成了多种校车服务方式并存的格局。校车运营主体主要有以下几种类型:学校自备、专业化公司运营、公交公司托管、学生公交专线、道路运输和农村客运公司承运、个体校车服务提供者运营等,运营模式则主要有专营和兼营两种。从调研情况来看,多数省份鼓励具有一定资金规模和多年运营经验并有专业资质的公司对校车进行统一的专业化、集约化管理。专业化公司运营的优势在于:校车服务与管理分离,减轻了学校和政府的负担;公司具有专业、完善的管理制度与细则,车辆检验与养护、驾驶员和照管员的安全培训与考核,都有较为成熟和专业的实施措施和方案做保证,降低了安全隐患与风险;配套专业监控平台对在运行车辆进行实时监管,严防校车的违法违规行为,保障学生与幼儿的乘车安全。如湖南省长沙市、北京市顺义区,分别以政府购买服务的形式公开招标引进专业校车服务公司,由这些公司专门负责义务教育阶段中小学生和幼儿的接送业务,不参与其他运营。政府财政投入给予校车公司一定的购车补贴、税收减免等资金支持,推行校车公司化,以提升校车的专业化管理水平,降低安全风险,提高事故应对处置能力;吉林省则在全省大力推进政府购买校车服务工作的同时,依托宇通公司建立了校车服务中心,在全省建立多个校车服务网点,每年对全省校车进行免费安全检测维护,有效整合了校车服务资源,确保车辆安全运行。

  (五)强化宣传教育,营造社会氛围

  校车安全监管工作需要良好的社会氛围,通过宣传教育引导校车服务供给方提升安全与责任意识;鼓励学校、家长自觉选择规范化运营的合法校车,抵制乘坐以牟取非法利润为目的的资质不合格的校车,并积极向有关部门举报;带动社会公民在驾驶车辆、穿行马路时,自觉避让校车,为其运营创造良好的社会环境。

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  从各省校车安全管理实践成效来看,教育、宣传、新闻出版等相关部门在开展安全教育宣传方面普遍加大了力度。多数省份都印发了各类校车安全宣传手册,免费发放到校车驾驶员和随车照管员以及学生和家长手中。同时,各地教育部门还联合公安、交通运输等部门定期开展校车事故逃生演练和应急处置演练等活动,以提高学生自救自护与应急处置的能力。例如,广东自2016年10月开始在全省开展“增强校车安全意识、提高自救自护能力”为主题的专项活动。省教育厅还组织专家编制校车安全管理工作手册(《广东省校车安全事故应急处置手册》),免费发放到全省每位校车驾驶员、随车照管员手中,提高他们的安全应急处置能力。此外,多数省份创新宣传手段,丰富教育内容。通过微博、微信公众号等新媒体平台,以制作发布动漫、视频和微电影等为途径,使用正面宣传、舆论引导社会对校车安全管理工作认识的提升。如云南省组织开展了“交通安全在我心中”为主题的学生演讲、征文比赛、知识竞赛和文艺汇演等系列活动,利用宣传画、标语等形式进行宣传,并聘请交警进行专题讲座,提高中小学生校车安全自救互救能力。

  三、问题分析

  截至目前,我国校车安全管理取得了一定的成绩,但同时,我们也应清醒地认识到,校车安全管理工作还存在不少薄弱环节,亟待改进。

  (一)协同治理格局不完善

  各地校车安全管理协同治理格局不完善主要体现在两个方面。一是个别地方政府校车安全监管工作制度化程度不高。由于主管领导重视程度不够,部分地区未按照条例要求制定本地区政策实施办法并督促落实;另有部分地区虽然制定了相应办法,但相关规定过于粗疏,在界定部门职责、规范校车运营模式、强化宣传教育、加强督查整治等方面存在薄弱环节和漏洞。二是各职能部门执行政策力度不均衡。多个职能部门定位不清晰,无法有效协同释放合力,管理责任重担落在少数几个部门身上。更为突出的是,校车运行主要在校外,在涉及车辆、驾驶员违法违规等需要多部门联动处置的行为和问题时,教育部门的协调力度明显缺失,也没有处置权力,存在权力越位、错位和缺位现象。

  (二)督查考评体系不健全

  政府对校车安全标准的指标体系不清楚,对校车运营公司、学校和相关责任人的职责划分不明确,对校车运行超员、超速等违法违规行为惩处力度不够,对校车市场准入门槛的督查力度不充分,是导致“黑校车”非法运营屡禁不止的重要原因,带来了极大的安全隐患。此外,督查考评力度的不充分也进一步加剧了校车运营市场的疲软,公司化运营校车为提高利润,会催生跨省、跨市县运营现象,扩大运营范围;民办学校、幼儿园为扩大规模,往往也会进行跨区域招生;而正规专业校车的运营成本和收费较高,加之部分家长安全责任意识薄弱的事实,也为“黑校车”提供了非法运营的空间,进一步增加了校车管理的安全隐患。

  (三)财税政策落实不到位

  调研中,各省普遍反映校车购置成本高,日常校车运营、管理费用大,驾驶校车的专业司机薪酬较低,导致校车司机积极性不高。在政府财政投入和税收优惠政策缺位的情况下,校车服务提供者经营困难,优化校车安全管理受到较大制约,造成校车安全管理工作的严重安全隐患。同时,校车需求更大的农村地区多山路、急弯、临水临崖等,道路通行条件和基础设施都较差,运行路线缺少停靠站点、防护栏、凸面反射镜、警示标示等,给农村学生上下学带来较大的安全隐患,这些都切实需要一定的资金才能加以解决。

  (四)运营模式管理不规范

  在调研中了解到,驾驶员超载超速、疲劳驾驶是造成校车安全事故的重要原因,为减少学生接送频次,驾驶员超员超速行驶现象普遍。另外,部分地区仍存在校车许可逾期未检验、未报废、继续上路运行的现象。造成这种现象的原因是,学校和校车服务提供者的管理不到位,驾驶员职业素养不高,安全责任意识薄弱所致。同时,学校自备和个体经营者的运营模式存在一定缺陷。学校自备自管校车存在驾驶员资格管理、校车保养维护缺乏专业性,学校管理经费、人员压力大等问题;个体校车经营者存在安全意识薄弱、抗风险能力差的问题;个体联合挂靠公司则存在运营的管理力度弱、安全责任难以落实等问题。

  (五)安全责任意识不充分

  校车安全责任意识的匮乏反映出有关职能部门的宣传教育力度不够,未能形成校车良好运行的社会环境。目前,各地区仍然存在学校负责人、驾驶员与照管员、家长与学生等各类人群校车安全管理责任意识淡漠的问题。校车运行中,驾驶员、照管员的责任意识不明确,职业素养不高,服务水平欠佳,无法很好地完成照管学生和幼儿的任务,存在家长投诉校车驾驶员和照管员的现象。与此同时,监护人亦未能有效履职,在与校车驾驶员、照管员进行校车服务衔接时,往往出现盲区,造成学生无人来接、无人照管的现象。另外,社会车辆不避让校车的现象在各省都普遍存在。可以说,保障校车良好运行的社会环境仍未形成,缺乏安全责任意识的现象具有深厚的社会性根源。

  四、对策建议

  为更好地促进地方政府落实相关政策,各地各级政府要增强大局意识、责任意识和服务意识,通过制定多种具有较强针对性的措施,形成责任明晰、分工协作、齐抓共管的工作格局,共同推动校车安全管理工作。

  (一)完善校车管理的组织和制度保障

  各级政府要建立完备的校车管理工作机制,在组织制度层面为校车安全管理提供保障。纵向上,完善从中央到地方的层级负责管理体制,将各级人民政府及其职能部门的校车安全管理责任层层落实到具体部门和责任人,实施专人管理;横向上,开展教育、交通、公安、宣传、发改、财政、工商、安监、质监等各部门的协同工作机制,建立联席会议制度,统筹中小学校车安全管理工作。同时,有条件的地区可以在组织机构上通过政府编制部门批准设立专门机构,配备专职工作人员,安排必要工作经费,加强学生用车的组织领导、综合协调和督查指导等工作。如校车安全管理专项领导小组办公室和联席会议办公室等,其成员由同级职能部门负责人组成,其机构设在各级教育厅,有利于把校车安全监管的责任分工逐条逐款落实到部门和责任人。

  (二)健全校车安全的督查考评制度

  各地应形成“政府主管、部门联动、单位落实”的校车安全管理工作格局,要各司其职、各负其责、密切配合,把各项任务逐一分解落实到位、到人,扎实推进工作落实,使校车管理工作步入“政府主导、管理规范、用车安全、群众满意”的良性发展轨道。具体来说,要制定奖励制度,设立校车安全专项奖励经费,对工作成绩突出的单位和个人予以表彰和奖励;要建立校车安全管理责任追究制度,对因责任不落实或管理不到位所造成的校车安全事故,要依法追究相关责任人法律责任;要建立考评制度,加强对辖区内校车管理工作的督查和指导,把校车管理工作纳入政府年度综治、安全和绩效等考核范围;要建立督查制度,对非法车辆或三超车辆开展定期或不定期的督查;要完善电话举报、网络公示、社交媒体平台等社会监督功能,加大检查执法力度,及时消除安全隐患。

  (三)确立校车服务的财税保障体系

  应进一步加强财税支持政策,为校车安全管理提供坚实的资金保障,确保政府校车服务项目预算资金的安全、规范、有效。具体而言,各级财政部门要从实际出发,建立财政保障机制,安排专项资金,并积极创新,拓宽经费渠道,加大经费投入,严格资金管理,实行专账核算、国库集中支付、封闭运行的专户管理,确保专款专用;要建立合理的经费分担机制,如明确中央和地方的财政分担比例,将校车经费补助制度纳入财政预算,将校车维修养护经费和燃油经费等纳入补贴范围,按照政府补贴、运营优惠、家庭分担原则,将校车乘车成本分摊到各级政府和学生家长身上等;同时,公安、交通、税务、工商、物价、安监等部门要尽快制定有效的校车服务税费减免扶持政策,进一步加大校车安全项目收费减免优惠政策的执行力度,特别是税务部门有必要制定支持校车服务的车辆购置税、车船税、路桥费、燃油补贴等税收优惠办法。

  (四)因地制宜选择校车运营模式

  在“政府主导、部门监管、市场运作、公司配合”基本原则指导下,我国当前各地校车运营模式大体可归为三类:政府提供校车服务模式,公司化专营模式,学校自备校车模式。对于校车运营模式的选择,各地应从区域实际出发,全面规划、整合资源、统一组织实施,相关职能部门应依法履职、密切配合,提高校车运营的安全保障能力,共同做好校车安全管理工作。无论采取哪种方式,都应该规范校车运营模式,以专业化、集约化的校车运营模式保障中小学生和幼儿的上下学乘车安全。

  首先,健全完善校车服务提供者准入机制,建立对校车服务提供者资质考核的评价体系,按照工信部发布的《专用校车生产企业及产品准入管理规则》,结合本地实际情况,对校车服务提供者自身信用等资质问题进行严格审查。其次,应规范对车辆及驾驶人的管理。要建立严格的校车购置及使用的备案制度,校车购置与使用应严格依照有关程序到教育、公安和交通等部门备案,办理相关检验手续后方可投入使用。最后,应进一步优化校车服务审批手续,对校车运行方案、责任保险等证明材料进行仔细审查,要优化校车标牌内涵,相应增加备用车辆和备用驾驶员,简化校车许可、校车驾驶员资格审批、更换、年检程序。同时,建立校车服务退出机制,对校车运营安全管理意识薄弱、存在校车管理维护及驾驶员、照管员管理不善、校车运行过程中多次存在道路违法、违规行为且没有明显改善的企业,依规取消其运营资格,吊销校车运营许可。

  (五)在全社会范围内加强校车安全的宣传教育工作

  正面的舆论引导和良好的社会氛围对校车安全管理工作的顺利开展至关重要。各地教育、宣传、学校及新闻出版各单位要要广泛开展《校车安全管理条例》的宣传工作,使校车安全意识和具体规定家喻户晓、深入人心。

  针对校车驾驶员,应加强交通安全知识的宣传与培训,提升驾驶员的安全责任感;对校车照管员,应引导其自觉配合校车驾驶人工作,提高服务水平,明确自身责任;针对学生及家长,要加强对他们的交通安全教育,使学生能够自觉遵守乘车规则,家长能够自觉抵制“黑校车”,与校车服务供给者进一步协调配合,完成校车安全工作“最后一公里”的衔接;针对社会车辆等交通参与者,要引导他们自觉避让校车,让“校车优先”这一法律规定深入人心,自觉转化为交通参与者的具体行动;鼓励社会各界举报违规运营的校车,营造出良好的校车运营社会环境。

  要多形式多渠道地开展面向全社会的校车安全专题宣传活动,如发放校车安全宣传挂图,编制校车安全教育读本,发送交通安全提示的手机短信,在电视和网络媒体上播放公益广告等;要进一步加大校车安全的教育、培训力度,如针对校车驾驶员和照管员的交通安全知识培训活动,引导其自觉提高安全责任意识和服务水平;要充分发挥传统媒体的力量,同时利用各种新媒体宣传教育平台,加强对校车安全管理工作取得成效的正面宣传。

  结语

  习近平总书记在党的十九大报告中明确做出“优先发展教育事业”的战略部署。孩子,作为祖国的未来,承载一个民族的希望,也是人才培养的基础。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置,加快建设学习型社会,大力提高国民素质。义务教育和学前教育对少年儿童的健康成长和全面发展有着无可替代的基础性作用,而义务教育和学前教育阶段的校车安全问题作为各界广泛关注的社会议题,在为人才成长保驾护航和发展教育事业的环节里起着重要的作用,也检验着各级政府和全社会优先发展教育事业的态度和行动。我国当前的校车安全管理工作取得了显著的成绩,但仍然存在一些的问题,未来一定时期内,仍然不能放松对校车安全的重视工作。加强校车安全管理工作,是以人民为中心的发展理念在代际层面的生动实践,必须常抓不懈,持之以恒。

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